Regionale Entwicklungsgemeinschaft des Südlichen AfrikaIn der englischsprachigen Literatur wird häufig – selten in der deutschsprachigen – das Kürzel sadec verwand. Es bezeichnet beide Organisationsformen der regionalen Entwicklungsorganisation, die 1980 als Southern African Development Coordination Conference SADCC gegründet und 1992 in die Southern African Development Community SADC überführt worden ist. Gründungsmitglieder waren 1980 Angola, Botswana, Lesotho, Malawi, Mosambik, Sambia, Simbabwe, Swasiland und Tansania. 1990 trat Namibia bei, Südafrika folgte 1994, Mauritius 1995 und 1997 DR Kongo und die Seschellen.
SADCC: Southern African Development Coordination Conference – 1980-1992Die SADCC wurde 1980 gegründet. Der Kern der SADCC bestand aus den fünf so genannten Frontstaaten Angola, Botswana, Mosambik, Sambia und Tansania. Sie hatten gemeinsam den Unabhängigkeitsprozess in Simbabwe und Namibia unterstützt und suchten diese erfolgreiche außenpolitische Zusammenarbeit auch auf wirtschaftliche Felder auszudehnen und auch die übrigen Länder der Region Lesotho, Malawi und Swasiland mit einzubeziehen; Simbabwe wurde im Gründungsmonat der SADCC unabhängig und von Anfang an Mitglied der Gemeinschaft. Ein weiterer Grund waren Südafrikas Pläne, im Süden Afrikas einen Staatenbund unter seiner Führung zu etablieren, die Constellation of Southern African States (Consas). Dieser Plan war eine Art Vorwärtsverteidigung gegen eine Veränderung im Südafrika der Apartheid und für eine internationale Aufwertung. Neben Südafrika sollten der Consas die Länder Botswana, Lesotho und Swasiland („Geiselstaaten“) angehören, Namibia galt praktisch als 5. Provinz Südafrikas, und auch die Homelands wurden als selbständige (und dann möglicherweise international anerkannte) Staaten in der Föderation angesehen; Südafrika erwartete ferner nach den Wahlen einen Beitritt Simbabwes, und es gab Pläne, den Süden Mosambiks abzuspalten und einzubeziehen. Diese Pläne und die Politik Südafrikas waren für die SADCC ein kooperationsfördernder Außendruck. Das findet seinen Niederschlag auch in der Formulierung der Ziele, wo als erstes „die Verminderung der wirtschaftlichen Abhängigkeit insbesondere, aber nicht ausschließlich, von Südafrika“ genannt wird. Weitere Kooperationsziele sind der Aufbau von Verkehrs- und Nachrichtenverbindungen als Voraussetzung für eine Integration, die Mobilisierung von Ressourcen, um die Durchführung nationaler, zwischenstaatlicher und regionaler Politiken zu fördern, und abgestimmte Aktionen, um internationale Zusammenarbeit im Rahmen der Strategie wirtschaftlicher Befreiung sicherzustellen. „Wirtschaftliche Befreiung“ ist der Oberbegriff der Programmatik der SADCC. Der SADCC lag ein funktionales Integrationsverständnis zugrunde. Aus den Fehlschlägen anderer Regionalgemeinschaften in Afrika zogen die Gründer den Schluss, nicht wie diese auf ein Integrationskonzept zu setzen, das rein auf erhofften wirtschaftlichen Wohlfahrtsgewinnen durch Handelsschaffung oder durch Investitionssteigerungen beruht, die dann nicht eintraten und zum Zusammenbruch der Gemeinschaften führten. Im Gegensatz dazu beschränkte sich die SADCC auf ökonomisch und finanziell machbare Projekte und Programme und setzte ihren Schwerpunkt auf gemeinsame Infrastrukturprojekte in den Bereichen Transport und Fernmeldewesen, Energie sowie Nahrungsmittelversorgung und Ernährungssicherung. Ausgewählt wurden solche Projektbereiche, die für alle Länder, die sich daran beteiligten, einen ersichtlichen Vorteil boten, ohne einen Souveränitätsverzicht abzuverlangen. Die Beteiligung an den konkreten Projekten blieb den nationalen Regierungen vorbehalten. Dieser pragmatischen Zielsetzung entsprach eine lockere und dezentrale Organisationsform. Oberstes Strukturprinzip war die Dezentralisierung der Verantwortlichkeiten. Jedes Mitgliedsland erhielt die Verantwortung für die Durchführung und Koordination von Projekten eines bestimmten Sektors. Die Federführung wurde dem entsprechenden Ministerium angetragen. Der Ministerrat mit den ihm zugeordneten ständigen Ausschüssen war für die Koordinierung der Politik zuständig. Er war die treibende Kraft in der Gemeinschaft. Das oberste Entscheidungsorgan der SADCC war die jährliche Gipfelkonferenz der Staats- und Regierungschefs. Bei den Entscheidungen galt das Prinzip der Einstimmigkeit. Eine erfolgreiche Kooperation über zwölf Jahre hinweg und die Entwicklung eines Zusammengehörigkeitsgefühls kann man angesichts der heterogenen politischen und wirtschaftlichen Strukturen als wichtigste Leistung der Gemeinschaft bezeichnen. Zu den erfolgreichen Gebieten der Kooperation gehören die Verkehrsprojekte und – mit Einschränkungen – die Ernährungssicherung mit dem Aufbau eines Frühwarnsystems für Ernteknappheiten. Der Gemeinschaft ist es gelungen, für die Finanzierung ihrer Projekte auswärtige Gelder zu mobilisieren; lediglich 15 Prozent waren durch Eigenmittel gedeckt. Das zeigt die hohe Akzeptanz der SADCC bei Geberländern und –institutionen, widerspiegelt allerdings in gewisser Hinsicht auch deren „schlechte Gewissen“ wegen der fortgesetzten verdeckten und offenen Unterstützung des Apartheidsystems in Südafrika. Das Ziel, die Verringerung der wirtschaftlichen Abhängigkeit von Südafrika, hat die SADCC trotz teilweise substanzieller Investitionen und Anstrengungen nur bedingt erreicht. Grund dafür war zum einen die intensive Destablisierungspolitik Südafrikas gegen die nördlichen Nachbarstaaten. Vor allem in Mosambik und Angola wurden Rebellenbewegungen militärisch und finanziell unterstützt und die Transportlinien der Binnenstaaten zu Häfen außerhalb Südafrikas oft und teilweise dauerhaft unterbrochen. Zum anderen gab es bei grenzüberschreitenden Großprojekten immer wieder Abstimmungs- und Managementprobleme, die zu Verzögerungen in der Umsetzung und zu einer unzulänglichen regionalen Vernetzung von Projekten führte. Das für die Koordinierung eingerichtete Sekretariat der SADCC besaß zu wenig Kompetenzen, um bei solchen Problemen eingreifen zu können. Insgesamt aber ist die Rolle der SADCC vor allem vor dem Hintergrund der aggressiven Politik Südafrikas positiv zu werten. Die Befreiung Südafrikas von Apartheid war auch ein Erfolg für die SADC und hat ihren politischen Zusammenhalt gestärkt. Das hat sicherlich auch dazu beigetragen, dass in bisher autokratisch geführten Ländern der Weg für mehr Demokratie und Regierungswechsel auf friedlichem Wege frei wurde. In gewisser Weise war die SADCC eine Art vertrauensbildender Maßnahme unter den Mitgliedstaaten, auf der dann die SADC aufbauen konnte. |
OPDS: Organ for Politics, Defence and SecurityDie Gründung des OPDS geschah 1996 aus der Einsicht heraus, die SADC benötige eine politisch-militärische Institution, die Krisen in der Region reguliert, Demokratie und Menschenrechte fördert und die Außenpolitik harmonisiert. Es ist in etwa der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) vergleichbar. Das OPDS löste einen Ausschuss der Frontstaaten ab, dessen Aufgabe nach den Veränderungen in Südafrika überholt war. Der letzte Vorsitzende dieses Ausschusses war der simbabwische Staatspräsident Robert Mugabe, der auch den Vorsitz des neuen Gremiums übernahm. Nach den Vorstellungen Mugabes sollte das neue Organ eine unabhängige Organisation sein, die als politischer Arm gleichberechtigt neben der SADC als für Wirtschaftsfragen zuständige Organisation stehen sollte. Seiner Auffassung nach sollte das Organ als „Feuerwehr zur kurzfristigen Konfliktbeseitigung“ fungieren. Die anderen Staaten sahen aber auch den Einsatz zur Konfliktvorbeugung sowie die Förderung friedenserhaltender und –schaffender Maßnahmen der „politischen, sozialen und ökologischen Dimensionen der Sicherheit“ vor. Darüber hinaus wollte Mugabe die OPDS nach dem traditionellen Sektormodell der SADCC bei Simbabwe angesiedelt wissen. Die Mehrheit der Staaten dagegen wollte diesen sensiblen sicherheits- und außenpolitischen Bereich nicht einem einzelnen Staat übertragen, sondern mit dem OPDS eine neue regierungsübergreifende und in die SADC-Strukturen integrierte Organisation schaffen. Das OPDS wurde ins Leben gerufen, ohne die unterschiedlichen Standpunkte zu klären, was nicht unerheblich dazu beigetragen hat, dass die SADC 1998 im Kongo-Konflikt unterschiedliche Positionen eingenommen hat und Angola, Namibia und Simbabwe im Namen der SADC Interventionstruppen in die DR Kongo geschickt haben. Nach langen Sondierungen kam es 2001 auf dem Gipfel in Windhoek zu einer einvernehmlichen Lösung. Die SADC beschloss, künftig die Leitung des OPDS nach dem Rotationsprinzip zu wechseln und das Organ der SADC zu unterstellen. Gleichzeitig bekam das OPDS eine neue Struktur. Dem bereits bestehenden Inter-State Defence and Security Committee (ISDCS) wurde ein Inter-State Politics and Diplomacy Commitee (ISPDC) beiseite gestellt. Beide Komitees tagen auf Ministerebene und werden von einem gemeinsamen Ministerkomitee koordiniert. Der Aufgabenbereich des OPDS ist weitgefasst. Er reicht von militärischen Sicherheitsfragen und Nachrichtendienst über Verbrechensvorbeugung und Außenpolitik bis hin zur Wahrung der Menschenrechte. Noch steht das OPDS weitgehend auf dem Papier; die Außen- und Sicherheitspolitik geht z.Zt. noch von den Einzelstaaten aus. Die Entscheidung jedoch, das Organ als einen Teil der SADC-Strukturen zu konstruieren, ist als wichtiger Schritt in der Vereinheitlichung der regionalen Entwicklung und Integration im Südlichen Afrika anzusehen. Der südafrikanische Vorstoß, ein Verteidigungsbündnis nach dem Vorbild der NATO zu bilden und gemeinsame SADC-Truppen aufzustellen, lassen eine Bereitschaft zu einer vertieften Integration im Sicherheitsbereich erkennen. Die Wahrung von innerer und äußerer Sicherheit, Demokratie und Menschenrechten wird erstmals als gemeinsame regionale Aufgabe gesehen. Probleme und PerspektivenDie SADC ist der bedeutendste Wirtschaftsraum in Afrika südlich der Sahara. Die Mitgliedstaaten erwirtschaften ein Bruttoinlandsprodukt von insgesamt 180 Mrd. US$. Die einzelnen Länder bieten jedoch ein stark heterogenes Bild, was ihre Fläche, Einwohnerzahl, Größe des heimischen Marktes, Einkommensverteilung und soziale wir politische Gegebenheiten betrifft. Allein Südafrika erwirtschaftet drei Viertel des Gesamteinkommens der Region. In der Region mit etwa 200 Millionen Menschen leben etwa 40 Prozent unter der Armutsgrenze und müssen mit weniger als zwei US$ pro Kopf und Tag auskommen; 30 bis 40 Prozent der Bevölkerung in erwerbsfähigem Alter sind ohne Arbeit. Hinzu kommt vor allem in Südafrika und Namibia eine extrem ungleiche Einkommensverteilung. Die Unterschiede beim Stand der volkswirtschaftlichen Arbeitsteilung sind beträchtlich. Lediglich Südafrika und Simbabwe – jedenfalls bis etwa 2000, ehe die Willkürpolitik von Staatspräsident Mugabe einsetzte und Simbabwe mehr und mehr in die Wirtschaftskatastrophe führte – verfügen über einen nennenswerten verarbeitenden Sektor und haben dementsprechend einen diversifizierteren Außenhandel. In den anderen Ländern bestehen die Exporte überwiegend aus Rohstoffen, bei der Mehrzahl der Länder fällt die Hälfte des Ausfuhrwertes auf zwei oder drei solcher Produkte. Der Binnenhandel macht mit etwas über 5 Mrd. US$ 20 Prozent des Gesamthandels aus. Im Entwicklungsländervergleich ist das ein hoher Anteil. Die Dynamik des interregionalen Handels ist allerdings überwiegend dem Außenhandel Südafrikas mit der Region geschuldet; er hat sich zwischen 1994 und 2002 fast verdoppelt. Der interregionale Handel verfügt aber noch über unausgeschöpftes Potenzial vor allem bei Nahrungs- und Genussmitteln, Textilien und Kleidung. Auch die reichen Rohstoffvorkommen bieten nicht nur ein Potential für den Export, sondern auch für die Entwicklung der Region durch innerregionalen Austausch. Von den ausländischen Direktinvestitionen geht der deutlich größte Teil in die SADC. Bei einer weiteren Liberalisierung des Binnenmarktes der Gemeinschaft ist mit einem weiteren Anstieg zu rechnen. Die SADC hat sich in ihrer über zwanzigjährigen Existenz zu einer Organisation entwickelt, die einen geeigneten Rahmen bereitstellt, die regionale Entwicklung und Integration im Südlichen Afrika voranzutreiben. Es warten jedoch noch eine Reihe von Problemen der Lösung. Unklarheit besteht weiterhin
Schon bei der Entscheidung über einen Beitrag Südafrikas stellte sich die Frage, wer sich wem anschließt, Südafrika der SADC oder die SADC Südafrika. Südafrika ist objektiv die regionale Hegemonialmacht. Das gilt nicht nur für alle Wirtschaftsbereiche, sondern auch für den militärischen Bereich und den Entwicklungsstand des Landes. Das hat zwei Konsequenzen: Eine Integration der Region ist nur mit Südafrika und zu von Südafrika akzeptierten Bedingungen zu erreichen. Zugleich aber muss ein politischer und wirtschaftlicher Ausgleich zwischen dem starken und den vielen schwachen Partnern gefunden werden. Südafrika war wenige Monate nach der Befeiung von der Apartheid der SADC beigetreten. An den Beitritt knüpften sich sowohl hohe Erwartungen als auch Befürchtungen. Manche sahen in Südafrika den Wortführer Afrikas und des Südens in der Interessenvertretung gegenüber dem Norden; andere befürchteten, dass Südafrika seine Hegemonialstellung auf Kosten der anderen zum eigenen Vorteil ausnutzen könne. Mit seinem raschen Beitrag und den von der Regierung Mandela formulierten Prinzipien einer friedlichen Zusammenarbeit zu wechselseitigem Nutzen signalisierte Südafrika seine Verpflichtung zu einem kooperativen Regionalismus. Sein Nachfolger Thabo Mbeki setzte in seinen Reden wiederholt den Schwerpunkt auf Afrika. Er machte den Begriff der „afrikanischen Renaissance“ populär, mit dem er neben dem kulturellen, wirtschaftlichen und politischen Aufschwung des Kontinents immer auch eine gerechtere Weltordnung anmahnte. Die faktische Außenpolitik und Außenwirtschaftspolitik Südafrikas hält diesen Worten jedoch nicht stand. Bezeichnenderweise erörterte Mbeki den in der Initiative für eine Neue Partnerschaft für Afrikas Entwicklung fortgedachten Ansatz der Afrikanischen Renaissance zunächst vor Weltwirtschaftsforen und der G-8 und nicht vor den Parlamenten und Regierungen Afrikas, geschweige denn vor der afrikanischen Zivilgesellschaft. Vor allem in der Wirtschaftspolitik zeichnete sich bald nach der Regierungsübernahme ein Wechsel ab. Vorrang hatte der Aufbau der eigenen Wirtschaft und dann erst die regionale Integration. Statt den eigenen Markt zu öffnen, versuchte Südafrika sich gegen die Nachbarn stärker abzuschotten. Gleichzeitig profitierte die eigene Wirtschaft von den Liberalisierungen anderer Länder und strich durch Exporte und Investitionen große Gewinne ein. Der Handelsüberschuss Südafrikas mit der SADC hat sich binnen fünf Jahren von 1:4 auf 1:6 erhöht. Die aggressive Wirtschaftspolitik hat Südafrika den Ruf eines „Yankees Afrikas“ eingebracht. Kennzeichnend ist auch der Abschluss eines Freihandelsvertrags Südafrikas mit der EU. Die Verhandlungen wurden ohne Absprache mit den SADC-Regierungen geführt, nicht einmal mit den Mitgliedern der Zollgemeinschaft SACU, der neben Südafrika Botswana, Lesotho, Namibia und Swasiland angehören. Sie sind mit Abschluss des Freihandelsvertrages offen für europäische Waren, was für sie erhebliche Mindereinnahmen aus den Zöllen bedeutet. Diese Einnahmen bestreiten einen hohen Anteil am Staatshaushalt. Das Handelsprotokoll der SADC ratifizierte Südafrika erst, als der Feihandelsvertrag mit der EU unter Dach und Fach war. Auf der anderen Seite braucht Südafrika die Region. Über 40 Prozent der Exporte der südafrikanischen verarbeitenden Industrie gehen in die SADC, auf dem Weltmarkt sind sie nicht konkurrenzfähig. Um diese Exportwirtschaft lebensfähig zu halten, muss die sozio-ökonomische Entwicklung aller Länder der Region gefördert werden. Der Integrationsprozess fordert von Südafrika erhebliche Kompromissbereitschaft, da das Land nicht nur das mit Abstand leistungsfähigste der Region ist, sondern auch ganz wesentlich von einer stabilen politischen Lage in der SADC profitiert. Trotz eines Unvereinbarkeitsbeschlusses der SADC ist bis heute die Frage der Doppelmitgliedschaft bei SADC und Comesa (Gemeinsamer Markt für das Östliche und Südliche Afrika) ungelöst. Mit Ausnahme von Botswana gehörten bei Gründung der SADC 1992 alle Mitglieder dem Comesa an, der damals 22 Staaten umfasste. Comesa war 1993 aus der Preferential Trade for Eastern and Southern Africa (PTA) hervorgegangen. PTA/Comesa verfolgt einen eher handelsorientierten Ansatz, während die SADC stärker entwicklungsorientiert ausgerichtet ist. Die Mitglieder in beiden Organisationen wiesen deshalb auf die Komplementarität der beiden Organisationen hin. Eine nennenswerte Kommunikation zwischen beiden Organisationen gab es nicht. Von Anfang an bestanden jedoch Rivalitäten, die mit den Beziehungen zur Gebergemeinschaft zusammenhängen. Zusätzlichen Konfliktstoff lieferte das Ringen um den Beitritt Südafrikas. Mit dem Beitritt zur SADC bei gleichzeitiger Ablehnung einer Aufnahme in den Comesa zeigte Südafrika deutlich seine Präferenzen. Damit war jedoch innerhalb der SADC eine Entscheidung über das Verhältnis zum Comesa überfällig. Von den sechs Optionen, die eine Kommission erarbeitet hatte, entschied sich die SADC auf ihrem Gipfel 1994 für eine Teilung von PTA/Comesa in zwei Organisationen, wobei diejenige im Südlichen Afrika – mit Ausnahme Tansanias – praktisch identisch war mit der SADC. Umgesetzt ist der Beschluss bisher nicht; die Doppelmitgliedschaften bestehen weiter. Als Tansania 1999 aus dem Comesa austrat und ein Jahr später mit Uganda und Kenia die Ostafrikanische Gemeinschaft EAC wiederbelebte, hielt man den Comesa entscheidend geschwächt. Er konnte jedoch mit der formellen Gründung einer Freihandelszone Ende 2000 wieder an Boden gewinnen, zumal die Entwicklung der SADC zu dem Zeitpunkt auf der Stelle trat. Folgte der Beitritt Südafrikas der inneren Logik von SADC(C), so sind die Gründe für die Beitritte der Seschellen, von Mauritius und der DR Kongo nur schwerlich zu erklären, zumal die SADC noch in ihrer Auseinandersetzung mit Comesa das Argument eines überschaubaren Wirtschaftsgebietes und den Vorteil der Gemeinsamkeiten der Staaten des Südlichen Afrika ins Feld geführt hatte. Die Erweiterung kam zudem zu einem Zeitpunkt, als die Vertiefung der regionalen Zusammenarbeit hätte Vorrang haben müssen vor einer Erweiterung der Mitgliedschaft. Vor allem der Beitritt der DR Kongo hat die SADC vor schwere Probleme gestellt. Für die Aufnahme wurden wirtschaftliche Gründe ins Feld geführt. Mehrere SADC-Staaten – vor allem deren Wirtschaft - waren am Wasser- und Energiepotenzial des Kongobeckens interessiert. Auch der Mineralienreichtum und der Bergbausektor waren von Interesse. Der Kongo seinerseits versprach sich mehr Vorteile von einer SADC mit Südafrika als mit einem Comesa, dem er angehörte, ohne Südafrika. Es mag bei der Entscheidung über eine Mitgliedschaft des Kongo auch die Hoffnung beigetragen haben, mit der Aufnahme zur politischen Stabilität in Zentralafrika beitragen zu können. Das explosive Konfliktpotential wurde dabei offensichtlich nicht erkannt. Die Aufnahme des Kongo führte zur politischen Spaltung in der SADC mit den beiden stärksten Partnern Südafrika und Simbabwe in den gegensätzlichen Lagern, was die Entwicklung des Projekts SADC über Jahre hinweg lähmte. Die Tatsache, dass die Initiative Südafrikas wesentlich dazu beigetragen hat, den Weg zu einem Waffenstillstand und zu Friedensverhandlungen frei zu machen, vermag die Bedenken gegen eine Mitgliedschaft Kongos in der SADC nicht zerstreuen. Ein Problem, vor das sich die SADC in den kommenden Jahren gestellt sieht, resultiert aus dem Cotonou-Abkommen. Dieser Vertrag zwischen der EU und den Staaten Afrikas, des Pazifik und der Karibik (AKP) hat den seit 1975 bestehenden Lomé-Vertrag abgelöst. Das Cotonou-Abkommen sieht im Grundsatz nur reziproken Marktzugang vor, d.h. die AKP-Staaten müssen ihre Zölle und sonstigen Handelbarrieren im gleichen Maße abbauen wie die EU. Ein nicht-reziproker Marktzugang ist ausschließlich den am wenigsten entwickelten Ländern (LDC) vorbehalten. Alle anderen sollen in regionalen Wirtschaftspartnerschaften (Repa) mit der EU Handelserleichterungen auf Gegenseitigkeit vereinbaren, wie es bereits der Freihandelsvertrag der EU mit Südafrika vorsieht. In der SADC haben sich vierzehn Länder zur regionalen Wirtschaftsintegration
zusammengeschlossen. Sieben davon haben den Status als LDC: Angola, DR
Kongo, Lesotho, Malawi, Mosambik, Sambia, Swasiland und Tansania; die
anderen nicht. Daraus ergibt sich der Konflikt, dass die LDCs zur Wahrung
ihrer Vorteile nicht der Repa zwischen EU und Südlichem Afrika beitreten
können. Das bedeutet eine Spaltung der SADC entlang wirtschaftlicher
Entwicklungslinien. Diese unterschiedlichen Verhandlungsangebote der EU
bedeuten eine Schwächung der SADC und werden zu erheblichen Problemen
im regionalen Handel führen. Wenn sich die EU mit ihren Vorstellungen
durchsetzt, wird das einen entscheidenden Rückschlag für die
Formierung eines einheitlichen Wirtschaftsblocks der Region bedeuten.
Die Verhandlungen haben 2002 begonnen und sollen 2008 abgeschlossen sein.
Ihr Verlauf und Ausgang wird für die Entwicklungsgemeinschaft des
Südlichen Afrika (SADC) entscheidend sein. Hein Möllers, issa Stand: Oktober 2003 Lesehinweise:
Jubiläum auf der Baustelle: Nach zehn Jahren nimmt die SADC einen neuen Anlauf zur Regionalintegrationaus: afrika süd Nr. 5, 2005 Zum Jubiläums-Gipfel vom 17. bis 18. August 2005 in Gaborone präsentierte sich die regionale Entwicklungsgemeinschaft SADC als Baustelle, und das nicht nur wegen der Grundsteinlegung für ein neues Hauptgebäude. Auch der innere Umbau der Organisation ist nach vier Jahren Reform noch nicht vollständig abgeschlossen. Der neue Exekutivsekretär Tomáz Salomão muss nun die Umstrukturierung möglichst schnell zu Ende bringen, damit die Organisation sich wieder auf ihre eigentliche Arbeit konzentrieren kann. Das Silberne Jubiläum der SADC (Southern African Development Community) war für die anwesenden aktuellen und ehemaligen Staats- und Regierungschefs des Südlichen Afrika zunächst Anlass, einen Blick zurück auf die Anfänge der Organisation zu werfen, das Erreichte zu würdigen und den Geist der Solidarität zu beschwören. Als die Außenminister der so genannten Frontstaaten 1979 beschlossen, eine Geberkonferenz unter dem Namen Southern African Development Co-ordination Conference (SADCC) nach Arusha einzuberufen, um sich in Anbetracht der Vormachtstellung Südafrikas und der bevorstehenden Unabhängigkeit Simbabwes auch wirtschaftlich enger zu koordinieren, war die Entwicklung zu einer Regionalorganisation moderner Prägung kaum absehbar. Doch bereits wenige Monate später, am 1. April 1980, trafen sich die Frontstaaten (Angola, Botswana, Mosambik, Tansania, Sambia und nun auch Simbabwe) erweitert um Lesotho, Swasiland und Malawi in Lusaka erneut und unterzeichneten das SADCC-Gründungsdokument: Southern Africa: Towards Economic Liberation. Von der SADCC zur SADC 1982 wurde ein kleines SADCC-Sekretariat eingerichtet, um die jährliche Geberkonferenz und das Gipfeltreffen vor- und nachzubereiten. Im Laufe der 80er Jahre gelang es SADCC dann aber mehr und mehr, ihre Reputation zu steigern und internationale Gelder für regionale Entwicklungsprojekte, besonders im Infrastrukturbereich, einzuwerben. Mit dem Ende der Apartheid in Südafrika schien die SADCC zunächst ihre Existenzberechtigung verloren zu haben. Doch statt sich aufzulösen, gründete sich die Gemeinschaft 1992 neu, dieses mal mit völkerrechtlichem Vertrag, als Southern African Development Community (SADC). Die Einbindung Südafrikas in die Region, der Fortbestand der hauptsächlich extern finanzierten Regionalprojekte, besonders aber der weltweit sichtbare Trend, sich in Zeiten der Globalisierung verstärkt regional zu integrieren, waren dafür ausschlaggebende Gründe. Neben der Weiterführung der Projektkooperation schreibt sich die SADC seitdem auch die Integration der Volkswirtschaften sowie die Kooperation im Politik und Sicherheitsbereich auf ihre Fahnen. Doch trotz des neuen Anlaufs blieben die Erfolge zunächst aus. Die dezentrale Struktur erwies sich nicht in der Lage, die wachsenden Anforderungen zu bewältigen, hinzu kamen politische Differenzen hinsichtlich der Struktur und Ausrichtung der Organisation. Nach mehreren gescheiterten Anläufen einigte man sich schließlich 2001 auf eine große Strukturreform. Der Druck der Gebergemeinschaft, die nach wie vor einen Großteil der SADC-Aktivitäten finanziert, war dabei nicht unerheblich. Neue Strukturen Die zweite Strukturelle Änderung war die Eingliederung des 1996 geschaffenen Sicherheitsorgans (OPDS), das in Nachfolge der Sicherheitskooperation der Frontstaaten steht, in die Struktur der SADC. Das Sicherheitsorgan besteht aus einem Politik/Diplomatie- und einem Sicherheits/Verteidigungskomitee. Es wird von einer separaten Troika geleitet, untersteht aber politisch dem SADC-Gipfel als oberstem Organ. Einen dritten Reformpunkt stellte die Neuberechnung der Mitgliedsbeiträge dar. Statt eines gleichen Beitrags für alle Mitgliedsstaaten wird der Satz nun nach Bevölkerung und Wirtschaftskraft berechnet. Durch eine Deckelungsregel nach oben und unten wird sichergestellt, dass jedes Mitglied mindestens fünf Prozent, maximal aber 20 Prozent des Gesamthaushalts trägt. Diese Regelung bedeutet erstmals einen Schritt in Richtung eines Regionalausgleichs zwischen Südafrika und den ärmeren Nachbarstaaten. Langfristig soll diese regionale Umverteilung durch den Aufbau eines Entwicklungsfonds weiter ausgebaut werden. Die Gründung der neuen Direktorate und die Auflösung der alten Strukturen verlief zunächst problemlos, so dass die Reform 2003 formal für beendet erklärt wurde. Der Arbeitsfähigkeit des umgestalteten Sekretariats standen aber von Beginn der Reform an einige Hindernisse im Weg. Personelle Erneuerung Zum Jahresende 2004 wurden schließlich drei der vier Direktoratsposten besetzt. Die für das Handelsdirektorat vorgesehene Kandidatin lehnte das Angebot der SADC ab und zog eine Führungsposition in der botswanischen Verwaltung vor. Auf dem Frühjahrs-Ministertreffen 2005 (Grand Baie) gelang dann schließlich der Durchbruch im Hinblick auf die innere Struktur und die Anzahl der Personalstellen des Sekretariats. Von den nun genehmigten Stellen wird allerdings etwa ein Drittel aus Kostengründen vorerst nicht besetzt werden. Unter anderem sind davon drei von vier Stellen im HIV/Aids Bereich und vier von zehn Stellen im Politik/Sicherheitsbereich betroffen. Zur Zeit hat das Sekretariat 36 Stellen ausgeschrieben, die im März 2006 besetzt werden sollen. Zur Finanzierung der neuen Struktur wurde der Haushalt der SADC auf 37,5 Millionen US-Dollar mehr als verdoppelt. Auch die wichtigste Personalentscheidung ist inzwischen gefallen. Auf dem Gipfel in Gaborone wurde der Mosambikaner Tomáz Salomão unter fünf Kandidaten zum neuen Exekutivsekretär der SADC gewählt. Der langjährige Minister im Kabinett Chissano ist ein auch international erfahrener Politiker. Besonders auf dem Bereich Infrastruktur und Informationstechnologie, dessen Modernisierung und Öffnung ihm in Mosambik als Minister unterstand, hat er auch regionale Erfahrung vorzuweisen. Der ebenfalls neue Stellvertreter João Samuel Caholo, ein Ingenieur aus Angola, hat bisher die SADC-Energiekommission und übergangsweise das Infrastrukturdirektorat geleitet, kommt also aus der SADC-Verwaltung. Der bisherige Exekutivsekretär Prega Ramsamy aus Mauritius, der 1999 als Kompromisskandidat vom Stellvertreter zum Leiter des Sekretariats aufgestiegen war, galt als führungsschwach und hatte sich im Laufe seiner Amtszeit viele Sympathien verspielt. Sein bisheriger Stellvertreter Albert Muchanga durfte aus formellen Gründen nicht mehr für das Amt kandidieren, da Sambia bereits einen Direktor stellt und in der neuen Struktur jedes Land nur noch eine Führungsposition besetzen darf. Ebenfalls aus Proporzgründen wird nun die dritte Führungsposition, die des Chief Director, an eine Frau vergeben werden. Es ist zu erwarten, dass eine Kandidatin aus einem der SADC-Kernstaaten Südafrika oder Botswana diesen Posten erhält. Neues Hauptgebäude Inzwischen hat die SADC den Bau eines neuen Hauptgebäudes unweit des heutigen SADC-Hauses in Angriff genommen. Eine Machbarkeitsstudie wurde fertig gestellt, so dass im Rahmen des jüngsten SADC-Gipfels die Grundsteinlegung erfolgen konnte. Der neue Komplex soll neben ausreichend Büros auch Konferenzeinrichtungen beinhalten, so dass hierfür in Zukunft weniger Kosten anfallen. Zur Finanzierung des neuen Hauptquartiers haben alle Staaten einen Beitrag von 500.000 US-Dollar zugesagt. Presseberichten zufolge hat die SADC bisher bereits 4.250.000 US-Dollar erhalten, wobei Malawi, die DR Kongo, Sambia und Namibia noch keinen Beitrag geleistet haben. Auch von Seiten der Gebergemeinschaft kam bisher keine Zusage für die Deckung der weiteren Baukosten. Ein drittes Problem der reformierten SADC ist die inhaltliche Neuorientierung. Die Erarbeitung und Oparationalisierung der beiden Masterpläne für den Wirtschafts- und Entwicklungsbereich (Regional Indicative Strategic Development Plan - RISDP) sowie für den Politik- und Sicherheitsbereich (Strategic Indicative Plan for the Organ - SIPO) kam, auch auf Grund des fehlenden Personals, nur zögerlich voran. Beide Pläne machen für die nächsten 15 Jahre sehr weitreichende Zielvorgaben bei der Regionalintegration. Diese alle zu operationalisieren, politisch durchzusetzen und letztlich in der Praxis zu verwirklichen dürfte nur schwer gelingen. Der neue Exekutivsekretär Salomão und der neue SADC-Vorsitzende Mogae (Botswana) haben deshalb bereits angekündigt, dass man sich in Zukunft auf wenige Prioritäten konzentrieren werde. Bei der Implementierung des RISDP dürfte vor allem die wirtschaftliche Integration mit dem Ziel einer Freihandelszone 2008 und einer Zollunion 2010 sowie die Infrastruktur im Vordergrund stehen. Im Politik und Sicherheitsbereich ist zunächst der von der Afrikanischen Union (AU) geforderte Aufbau einer regionalen Friedenstruppe wichtig. Zur Umsetzung der weitreichenden Ziele wird die SADC trotz des erhöhten Mitgliedsbeitrags nicht umhin kommen, auch weiterhin den Großteil seiner Projektgelder bei der internationalen Gebergemeinschaft einzuwerben. Durch die andauernde Reform war die Regionalgemeinschaft zuletzt nicht in der Lage, zugesagte Gelder effektiv in Projekte umzusetzen. Auch die eigentlich alle zwei Jahre gemeinsam mit den Gebern stattfindende Consultative Conference musste seit 2004 mehrfach verschoben werden, da die SADC sich den internationalen Kooperationspartnern erst präsentieren möchte, wenn die Reform erfolgreich beendet und neue Programme ausgearbeitet worden sind. Dies wird voraussichtlich im Frühjahr 2006 der Fall sein. Ergebnisse des Gipfels Eine weitere Entscheidung war die Aufnahme Madagaskars, das bereits seit einem Jahr Beobachterstatus hatte. Das Mitgliedsgesuch Ruandas wurde dagegen zum wiederholten Mal mit Hinweis auf die Aufnahmeregelung abgelehnt. Dort wird ausdrücklich auf das friedliche Verhalten gegenüber anderen SADC-Staaten hingewiesen, was durch Ruandas Beteiligung am Krieg im Kongo nicht gegeben ist. Eher symbolischen Charakter hatte dagegen die Unterzeichnung eines SADC-Abkommens zur Visa-Freiheit. Das seit vielen Jahren in der Diskussion befindliche Protokoll wurde zum einen überhaupt nur von der Hälfte der Staaten unterschrieben, zum anderen dauert es erfahrungsgemäß einige Jahre, bis die Ratifizierung und Umsetzung eines solchen Protokolls erfolgt. Der Grenzübertritt wird deshalb zunächst auch weiterhin bilateralen Abkommen unterliegen. Im Bereich der Frauenförderung mussten die Staatsmänner eingestehen, das 1997 vereinbarte Ziel von 30 Prozent Frauenanteil in nationalen Führungspositionen bis 2005 weit verfehlt zu haben. Mit der Ausgabe eines neuen Zieles – 50 Prozent bis 2015 – wurde dieser Makel zu kaschieren versucht. Der Gender-Bereich steht dabei stellvertretend für viele vollmundige Abkommen und Erklärungen, die zwar rhetorisch einhellige Unterstützung finden, deren konkrete Umsetzung in den Mitgliedsstaaten aber zumeist auf der Strecke bleibt. Eine der Hauptaufgaben der neuen Führung wird deshalb die Einführung eines konkreten Monitoring-Systems sein, das die Umsetzung der in den Masterplänen RISDP und SIPO beschlossenen regionalen Vorhaben in den Mitgliedsstaaten überwacht. 25 Jahre nach dem Schulterschluss von Lusaka stellt sich nach wie vor die Frage, ob die SADC in der Lage ist, den rhetorischen Solidaritätserklärungen auch Taten folgen zu lassen. Mit der grundlegenden Renovierung des eigenen Hauses hat man die Voraussetzungen dafür deutlich verbessert. Nach dem Ende der inneren Reform muss man sich nun auf die Umsetzung der ausgearbeiteten Pläne konzentrieren. 1. informationsdienst südliches afrika 6/7 1980, S. 22-23. (Fälschlicherweis wird in der Überschrift des Artikels Lagos statt Lusaka als Ort des Geschehens genannt). 2. informationsdienst südliches afrika 1/2 1981, S. 30 (Leserbrief von W. Schneider Barthold, BMZ). Martin Adelmann Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arnold-Bergstraesser-Institut Freiburg. Im Rahmen seiner Promotion hat er mehrfach das SADC-Sekretariat besucht. (www.arnold-bergstraesser.de) Regelmäßige Berichterstattung, Analyse und Hintergrund
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