Die regionale Entwicklungsgemeinschaft SADC bekommt vorerst kein eigenes Parlament. Trotz anhaltender Bemühungen des SADC Parliamentary Forums (SADCPF) fand der Vorschlag einer Umwandlung der regionalen Parlamentarierversammlung in ein Regionalparlament auch auf dem SADC-Gipfel in Mauritius kein Gehör. Die Regionalgemeinschaft bleibt damit bis auf weiteres ein Club der Staats- und Regierungschefs.

Martin Adelmann

Vor mehr als einem Jahrzehnt, kurz nach Umwandlung der Southern African Development Coordination Conference (SADCC) in eine Development Community (SADC), wurde auf einem Treffen von Parlamentspräsidenten und Parlamentariern in Windhoek (22.10.1993) der Beschluss gefasst, eine regionale Parlamentarierversammlung zu gründen. Die SADC sollte, nach den Worten des namibischen Parlamentspräsidenten Dr. Mosé P. Tjitendero, einem der Initiatoren der so genannten „Windhoek-Initiative“, nicht länger ein exekutivlastiger „club for the old boys“ sein, sondern durch die Einbeziehung einer Volksvertretung die ökonomische und soziale Entwicklung in einem demokratischen Rahmen aktiv vorantreiben. Nach Ausarbeitung einer Verfassung (1995) wurde am 15. Juli 1996 schließlich das SADC Parliamentary Forum (PF) gegründet. Ein Jahr später erfolgte die Anerkennung des PF als eine „autonomous institution of SADC, in accordance with Article 9(2) of the Treaty [weitere Institutionen]“ durch den SADC-Gipfel.

Als Hauptorgan des PF fungiert die halbjährlich tagende Plenarversammlung, an der neben den Parlamentssprechern vier weitere Volksvertreter (darunter mindestens zwei Frauen) pro Mitgliedsland teilnehmen. Sie repräsentieren ca. 1800 Parlamentarier und damit letztlich die Bevölkerung der 12 Mitgliedsstaaten (Die DR Kongo als 13. SADC-Mitglied nimmt nicht am PF teil).

Aus dem Plenum rekrutieren sich ein Exekutivausschuss und fünf weitere Komitees, in denen die programmatische Arbeit geleistet wird. Die Koordination und Administration des PF liegt bei einem kleinen Sekretariat unter Leitung von Generalsekretär Dr. K. Mutukwa. Seit 2001 arbeitet das Sekretariat in einem eigenen, von der namibischen Regierung gestifteten Gebäude, dem SADC Forum House in Windhoek.

Regionalintegration stärken
Vordergründiges Ziel des PF ist es, durch Einbeziehung von Parlamentariern den Prozess der regionalen Integration voranzutreiben. Als Volksvertreter sehen sich die Parlamentarier in besonderer Weise geeignet, die Legitimität der SADC zu stärken und zur Herausbildung einer gemeinsamen Identität beizutragen. Neben diesen abstrakten Zielen konzentriert sich der regionale Kooperationsausschuss des PF vor allem auf die Implementierung regionaler Maßnahmen. Die Mitglieder des PF sollen ihre Kenntnis regionaler Politik in die nationalen Parlamente tragen und dort auf eine Harmonisierung der nationalen Gesetzgebungen und eine Ratifizierung der SADC-Protokolle hinarbeiten.

Die Umsetzung regionaler Integrationsziele ist allerdings kein Selbstzweck, sondern vielmehr ein Mittel, um die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Staaten und Völker voranzutreiben. Die Förderung von Frieden und Sicherheit, Demokratie, Rechtsstaatlichkeit, Menschenrechten und Gleichberechtigung der Geschlechter ist deshalb als konkrete Aufgabe im Gründungsdokument des PF verankert. Die Ausschüsse für Gender, Demokratie und Konfliktmanagement, interparlamentarische Kooperation und seit einiger Zeit auch HIV/Aids sind Ausdruck dieser Programmorientierung.

Eine zu beobachtende Konzentration der inhaltlichen Arbeit auf Wahlbeobachtung, Gender und Aids ist auch mit finanziellen Zwängen der Organisation zu begründen. Während die Mitgliedsbeiträge (50.000 US$ pro Land) ca. 60% des Haushalts der Organisation abdecken, ist für die Durchführung spezieller Programme eine externe Finanzierung notwendig. Insbesondere USAID, aber auch die EU, politische Stiftungen und andere westliche Geldgeber treten hier als Förderer von Projekten auf. Eine gewisse programmatische Abhängigkeit des PF von den Interessen der Geber kann nicht geleugnet werden.

Wächter der Demokratie?
Mit der eigenständigen Diskussion und Durchführung regionaler Programme haben sich die Parlamentarier aber nicht nur Freunde gemacht. Gerade in den Bereichen Demokratie, Good Governance, Gender und HIV/Aids gibt es im Südlichen Afrika viele offene Wunden, in die das Parlamentarische Forum in der Vergangenheit immer wieder seinen Finger legte. Auf dem Luanda-Gipfel 2002 äußerten die Staats- und Regierungschefs der SADC deshalb ihre Besorgnis über die Eigenständigkeit des PF. Obwohl das PF keine Macht und kein SADC-Mandat hat, birgt schon die bloße Existenz eines parlamentarischen Diskussionsforums den Kern einer Kontrolle der nationalen und regionalen Exekutiven in sich.

Die potenzielle Schrittmacherfunktion des PF wird besonders am Fallbeispiel demokratischer Wahlen deutlich. Seit 1999 schickt das PF eigene, aus regionalen Parlamentariern bestehende, Wahlbeobachtungskommissionen in die Mitgliedsländer der SADC, um die demokratische Legitimität der Wahlen zu prüfen. Die Ergebnisse dieser Wahlbeobachtung werden in gedruckter und elektronischer Form veröffentlicht.

Die Erfahrung aus mehreren Wahlbeobachtermissionen führte 2001 zur Veröffentlichung eines Handbuchs zu „Norms and Standards for Elections in the SADC Region“. Das PF war damit Vorreiter für weitere Wahl- und Wahlbeobachterstandards durch die OAU/AU (2002), das Electoral Institute of Southern Africa (2003) und schließlich SADC selbst (2004).

Die Inspiration der SADC, auf dem Mauritius-Gipfel 2004 eigene Standards für demokratische Wahlen festzulegen, kann direkt auf die Ereignisse in Zusammenhang mit den Wahlen in Simbabwe (2002) zurückgeführt werden. Damals stellte das PF in seinem Abschlussbericht unter Auflistung verschiedener Unregelmäßigkeiten fest: „Das Klima der Unsicherheit… war so, dass man den Wahlprozess nicht mit den Normen und Standards für Wahlen in der SADC-Region übereinstimmend erklären kann.“

Mit dieser für die Region außergewöhnlichen “Nestbeschmutzung” stellte sich das PF gegen die offizielle, politisch motivierte Position der SADC, die die Wahlen als weitgehend frei und fair bewertete. Damit wurde das PF zum Kronzeugen von EU und Commonwealth gegen Robert Mugabe und erlangte schlagartig eine bis dahin nicht gekannte Aufmerksamkeit. Die kürzlich von der SADC beschlossenen eigenen demokratischen Wahlstandards sind daher auch als ein Versuch zu sehen, bei den kommenden Simbabwewahlen (2005) nicht erneut aus den eigenen Reihen heraus bloßgestellt zu werden. Gerade wegen seiner Unabhängigkeit und seiner externen Finanzierung bewegt sich das PF aber auf einem schmalen Grad zwischen Vorreiter der demokratischen Regionalintegration und dem Vorwurf, als „Trojanisches Pferd“ des Westens die SADC zu unterlaufen.

Ziel: Gründung eines Regionalparlaments
Das schwierige Verhältnis zwischen SADC und dem PF spiegelt sich auch in dem bislang gescheiterten Versuch wieder, die Parlamentarierversammlung in ein Regionalparlament umzuwandeln. Die Zielsetzung, ein solches Parlament zu gründen, steht bereits in der Präambel des Gründungsdokuments festgeschrieben und wird im Strategic Plan 2000-2005 explizit als Zielvorgabe wiederholt. Prinzipiell erkennt auch die SADC (Summit 1997) das Ziel an, einen „regional parliamentary framework“ zu schaffen. Im Gegensatz zum jetzigen PF soll ein Regionalparlament institutionell enger an die SADC gebunden sein und mehr Rechte haben.

Auf der 14. Plenarsitzung in Livingston, Sambia (28.4.-3.5.2003), wurde die Aufgabe der Umwandlung des PF in ein Parlament mit der Gründung einer Task Group angegangen. Diese legte schon zwei Monate später auf einem Sondertreffen des PF in Kapstadt (27.-28.6.2003) einen Zwischenbericht vor, in dem bereits die wesentlichen Aufgaben und Strukturen des neuen Parlaments angesprochen werden.

Die 15. Plenarsitzung in Maseru (Lesotho) verabschiedete im Dezember 2003 schließlich drei Dokumente, die das Parlament endgültig auf den Weg bringen sollten: A Case for the SADC Parliament, A Draft Agreement Amending the Treaty of the Southern African Development Community und A Draft Protocol on the SADC Parliament. Da das PF sich nicht selbst zum SADC-Parlament erklären kann, sollte der SADC-Gipfel entscheiden, das Parlament als Hauptorgan nach Artikel 9(1) in den SADC-Vertrag aufnehmen und in einem Protokoll die Stellung und Aufgaben des neuen Parlaments festlegen.

Die Position der SADC hinsichtlich eines eigenen Parlaments ist aber zwiespältig. Obwohl sich u.a. die Präsidenten und Premierminister von Sambia, Namibia und Lesotho im Vorfeld öffentlich für ein SADC-Parlament stark gemacht haben und sich bisher auch kein hochrangiger Politiker aus der Region dagegen ausgesprochen hat, wurden auf dem SADC-Gipfel 2003 Bedenken gegen ein Parlament laut. Der Ministerrat der SADC beschloss im Frühjahr 2004, auf Grundlage der vom PF eingebrachten Dokumente erst einmal weitere Konsultationen durchzuführen und eine Vorlage für den Gipfel in Mauritius (August 2004) anzufertigen, auf deren Grundlage die Staats- und Regierungschefs eine Entscheidung treffen sollten.

Nachdem zunächst längere Zeit kaum etwas geschehen war, beraumten das SADC-Sekretariat und das PF Ende Mai kurzfristig einen konsultativen Workshop an, um eine Empfehlung für das Gipfeltreffen auszuarbeiten. An diesem Workshop nahmen allerdings neben den Veranstaltern lediglich acht nachgeordnete Regierungsdelegationen und keine MPs teil. Die Regierungsvertreter standen dem geplanten Parlament eher ablehnend gegenüber (oder hatten keine endgültige Meinung) und kamen letztlich zu dem Entschluss, dem SADC-Gipfel keine Empfehlung für ein Parlament auszusprechen.

Als das SADC-Sekretariat in der darauf folgenden Woche die 16. Plenarversammlung des PF in Windhoek (31.5.-4.6.2004) mit dem ablehnenden Ergebnis konfrontierte, herrschte unter den anwesenden Parlamentariern Ärger und Enttäuschung darüber, „that the junior government officials…had pronounced themselves on a political matter“. Die Chance, sich selbst zu äußern, hatten die Parlamentarier durch Abwesenheit beim vorangegangenen Workshop vertan. Obwohl der PF-Generalsekretär Dr. Mutukwa daraufhin den Gipfel der Staats- und Regierungschefs in Mauritius besuchte, wurde auch dort keine Entscheidung für ein Parlament gefällt, sondern lediglich erklärt, die Schaffung eines Parlaments würde weiterhin in Betracht gezogen.

Nachdem die Situation hinsichtlich der Einrichtung eines SADC-Parlaments nun festgefahren scheint, bleibt die Frage, weshalb sich die SADC im Vergleich zu anderen Regionalorganisationen mit der Schaffung eines Regionalparlaments so schwer tut?

Die von der SADC angeführte Kostenfrage sollte nicht das entscheidende Problem sein, da weitgehend Einigkeit besteht, das Regionalparlament, wie bisher das PF, aus Beiträgen der nationalen Parlamente zu finanzieren. Diese wiederum zählen eindeutig zu den Unterstützern der Idee. Den weitaus kritischeren Punkt stellen die Kompetenzen dar, die ein Regionalparlament beanspruchen würde: Das PF sieht neben der Fortführung der bisherigen Aktivitäten auch Deliberation, Repräsentation der Bevölkerung, Gesetzgebung und Kontrolle anderer SADC-Institutionen als zukünftige Aufgaben an.

Dass eine regionale Gesetzgebung und eine parlamentarische Kontrolle der SADC in naher Zukunft unerreichbar ist, wird auch vom PF eingestanden. Jedoch scheint bereits die Vorstellung eines anerkannten, demokratisch legitimierten Diskussions- und Beratungsgremiums für einige Entscheidungsträger nicht akzeptabel zu sein. Die Angst, dass ein einmal konstituiertes Parlament nach und nach mehr Kompetenzen zugesprochen bekommt, ist mit Blick auf das europäische Beispiel sicherlich nicht unbegründet.

Zu diesen grundsätzlichen politischen Erwägungen tritt aktuell ein weiteres Problem hinzu: Das neugegründete Parlament der AU scheint für viele Staaten, insbesondere auch für Südafrika, das als Sitz des AU-Parlaments auserkoren wurde, Priorität zu haben. Solange das Verhältnis des panafrikanischen Parlaments zu nationalen Parlamenten und zur AU noch nicht endgültig geklärt ist, wollen sich viele Staaten wohl nicht auf ein weiteres überstaatliches Parlament einlassen. Zudem ist die Gefahr, doppelte Strukturen zu schaffen, nicht von der Hand zu weisen. Zwar erwähnt die AU ausdrücklich die Notwendigkeit regionaler Parlamente, doch ist das zukünftige Verhältnis regionaler Parlamente zum AU-Parlament bisher genauso wenig definiert wie das Verhältnis der Regionalgemeinschaften zur Kontinentalorganisation selbst.

Angesichts fehlender politischer Unterstützung für ein SADC-Parlament stellt sich die Frage, inwieweit ein Parlament ohne weitreichende Befugnisse überhaupt einen Fortschritt gegenüber dem heutigen PF darstellen würde? Einerseits würde das PF durch eine festere Bindung an die SADC einen Teil seiner heutigen Unabhängigkeit verlieren. Andererseits würde eine Umwandlung in ein Hauptorgan der SADC dem parlamentarischen Diskussionsforum ein ungleich größeres Gewicht verleihen, als es das PF heute besitzt. Eine schrittweise Ausweitung der Machtbefugnisse nach erfolgreicher Gründung scheint ein gangbarer Weg. Bis es soweit ist, bleiben SADC und PF allerdings, was sie sind: Auf der einen Seite ein exekutivlastiger, hauptsächlich mit der eigenen Reform beschäftigter Club der Staatschefs, dem auf der anderen Seite ein loser, unterfinanzierter Verbund von Parlamentariern gegenübersteht. Die Chance, die regionale Integration durch Gründung eines Parlaments zu stärken und die Organisation zu demokratisieren, ist zunächst vertan worden.

Weitere Informationen: www.sadcpf.org (Stand der Homepage 2002)

Der Autor ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Arnold-Bergstraesser-Institut Freiburg. Zur Zeit schreibt er eine Dissertation zur SADC (www.arnold-bergstraesser.de)

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