Wird die Entwicklungsgemeinschaft SADC die Verhandlungen mit der Europäischen Union um Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs) geschlossen überleben? Wenn man die Marschrichtung und die Tempovorgabe der EU sowie die ersten konfusen Schritte der SADC-Staaten auf dem Weg in die EPA-Verhandlungen betrachtet, ist zumindest Skepsis angebracht.

Hein Möllers

Regionale Integration und die verstärkte wirtschaftliche und politische Zusammenarbeit der AKP-Staaten innerhalb ihrer jeweiligen Region gehören zu den vorrangigen Zielen des Vertrages von Cotonou. Die regionale Zusammenarbeit soll vor allem der allmählichen Integration der AKP-Staaten in die Weltwirtschaft dienen und die wirtschaftliche Zusammenarbeit der Regionen in der AKP-Gruppe stärken.

Eine autonome, selbstbestimmte regionale Integration ist die Voraussetzung für eine dauerhafte wirtschaftliche Entwicklung in den AKP-Staaten. Sie trägt dazu bei, den innerregionalen Handel zu stärken und die Absatzmärkte zu vergrößern. Die EU hat allerdings einen äußerst rigiden Zeitrahmen für die Ausgestaltung der Wirtschaftspartnerschaftsabkommen (EPAs) vorgegeben. Diese sollen bis 2008 abgeschlossen werden, und nach einer Übergangszeit von zwölf Jahren soll eine völlige Handelsliberalisierung verwirklicht sein. Ein schneller und undifferenzierter Liberalisierungsdruck von außen stört jedoch die regionalen Integrationsprozesse, da die AKP-Staaten dann in Konkurrenz um Marktzugang zur EU gezwungen werden.

Rigider Zeitrahmen
Der unrealistische Zeitrahmen bis zum Inkrafttreten der EPAs trägt den Problemen der regionalen Integration nicht Rechnung. Denn die Unterschiede in der Wirtschaftskraft der einzelnen AKP-Länder sind erheblich. So wird die SADC, die von der EU als engste kooperierende Regionalorganisation angesehen wird, ihr Kooperationsprogramm frühestens zwischen 2010 und 2012 abschließen. Statt auf ihrem starren Zeitplan zu beharren, sollte sich die EU für eine Verlängerung der Verhandlungsphase mit solchen Ländern und Gruppierungen bereit erklären, die innerhalb der Zeitvorgaben nicht für einen EPA-Abschluss bereit sind. Diese Phasenverlängerung müsste die EU dann auch gegenüber der WTO offensiv begründen.

Der Handel zwischen der EU und dem Südlichen Afrika folgt weitgehend dem bekannten Nord-Süd-Muster: Fertigwaren gegen Rohstoffe und Halbfabrikate. Das wird sich auch nicht durch bloße Integration der Region verändern. Ob die Staaten des Südlichen Afrika von einer Nord-Süd-Partnerschaft nennenswert profitieren werden etwa durch verstärkte Investitionen, wird im wesentlichen von der Gestaltung der EPA abhängen. Handelspolitik allein kann Entwicklungspolitik nicht ersetzen. Ein Nord-Süd-Freihandel allein wird deshalb nicht ausreichen, das Südliche Afrika in den Weltmarkt zu integrieren. EPAs sind nur dann ein wirkungsvolles Instrument, wenn sie den Marktzugang der Staaten des Südlichen Afrika erheblich verbessern und die Beschränkungen der Angebotsseite deutlich abbauen.

Um eine abhängige Beziehung zu vermeiden und ihre grundlegenden Interessen besser zu vertreten, müssten sich die SADC-Staaten auf eine gemeinsame Position bei den Verhandlungen mit der EU verständigen. Angesichts der umfangreichen Themen und der strikten Zeitvorgabe der EU sowie der divergierenden Wirtschaftsinteressen der SADC-Staaten wäre das keine leichte Aufgabe. Die Staaten des Südlichen Afrika haben sich jedoch nicht einmal ernsthaft darum bemüht. Sie treten in zwei Gruppen auf, dazu kommt der Sonderfall Südafrika.

Getrennte Verhandlungen
Sieben Staaten der SADC wollen gemeinsam in Verhandlungen mit der EU über Wirtschaftspartnerschaften treten. Das sind Angola, Botswana, Lesotho, Mosambik, Namibia, Swasiland und Tansania (SADC-EPA). Südafrika hat mit der EU bereits 2000 ein Freihandelsabkommen unterzeichnet und fällt deshalb als regionaler Verhandlungspartner aus. Angola, Mosambik und Tansania zählen zu den LDC-Staaten. Diesen am wenigsten entwickelten Ländern soll der zollfreie Zugang für fast alle ihre Waren auf den europäischen Markt eingeräumt werden, ohne dass sie selbst – wie in den EPAs vorgesehen – in gleicher Weise ihre Zölle abbauen müssen. Zu den LDC in der Gruppe der SADC-EPA zählen ferner Lesotho und Swasiland. Diese sind de facto, wenn auch nicht formell – wie auch Namibia - als Mitglieder der Zollunion SACU (Southern African Custom Union) in den Freihandelsvertrag Südafrikas mit der EU eingebunden. Mosambik wiederum unterhält enge wirtschaftliche und entwicklungspolitische Beziehungen zu Südafrika.

Daneben haben sich die anderen SADC-Staaten DR Kongo, Malawi, Mauritius, Sambia und Simbabwe entschlossen, als eigene Gruppe des Southern Eastern Africa mit der EU Verhandlungen um eine Wirtschaftspartnerschaft (SEA-EAP) aufzunehmen. Kongo, Malawi und Sambia zählen zu den LDC-Staaten, die von einem Vertrag nach Art des Freihandelsabkommens mit Südafrika nur verlieren können. Simbabwe und Mauritius haben ebenfalls ein Interesse daran, eine Liberalisierung, wie sie der EU-Südafrika-Vertrag vorsieht, zu vermeiden. Mauritius, das rege Investitionsverbindungen zu Südafrika unterhält, geht dabei jedoch das Risiko ein, seine Handelsinteressen auf Kosten der Investitionsinteressen zu verbessern.

Theoretisch gesehen wären Zollunionen am geeignetsten, um mit der EU EPAs auszuhandeln, da sie über gemeinsame Außentarife verfügen und ihre internen Handelsbeziehungen harmonisiert haben. Eine solche Union bildet zur Zeit nur die SACU. Mitglieder in Freihandelszonen, wo noch jedes einzelne Land seine eigene Außenhandelspolitik verfolgt, müssen sich zumindest auf gemeinsame Außentarife gegenüber der EU verständigen. Solche Voraussetzungen bieten derzeit weder die SADC-EPA noch die SEA-EPA. Beiden Gruppen fehlt es an einem entsprechenden Mandat und an einer koordinierten und zusammenhängenden gemeinsamen Politik. Eine gemeinsame Verhandlungsstrategie läge jedoch in ihrem Interesse, nicht zuletzt, um ihr Verhandlungsgewicht zu erhöhen. Das käme auch der EU insofern entgegen, als diese Blockabkommen bilateralen Verträgen den Vorzug gibt. Doch die SADC-Staaten – in welcher Gruppierung auch immer – sind noch längst nicht soweit. Die regionale Integration im Handelssektor steckt noch in den Kinderschuhen, die nationalen Wirtschaftsinteressen laufen noch erheblich auseinander. Tarifangleichungen sind erst für die Zukunft ins Auge gefasst worden, und obendrein erschweren die unterschiedlichen Angebote der EU an LDC und nicht-LDC die Formulierung einer gemeinsamen Verhandlungsstrategie.

Unterschiedliche Interessen
Letzteres zeigt sich vor allem auf dem Gebiet der Außenwirtschaft im Agrarsektor. Der höchst unterschiedliche Versorgungs- und Produktionsgrad der einzelnen SADC-Länder hat hier auch ganz unterschiedliche Interessen zur Folge. Staaten, die über eine international wettbewerbsfähige Landwirtschaft verfügen, sehen erhöhte Absatzchancen in Europa, wenn dort die Handelsbarrieren gegenüber Agrarprodukten fallen und Agrarsubventionen abgebaut werden. Netto-Importeure an Nahrungsmitteln dagegen, deren Agrarsektor weltweit nicht konkurrenzfähig ist, haben unmittelbar Vorteile von Einfuhren subventionierter Agrarprodukte aus der EU, auch wenn sie mittelfristig von einer Abschaffung der wettbewerbsverzerrenden EU-Agrarpolitik profitieren dürften.

Nun könnte die SADC-EPA ihre Verhandlungsstrategie an den Vorgaben des SADC-Handelsprotokolls orientieren. Dort wird den unterschiedlichen Volkswirtschaften und Entwicklungsgraden der einzelnen Mitglieder Rechnung getragen. Das dürfte jedoch auf den Widerstand der EU stoßen, die keine landesspezifische Differenzierung will.

Ein weiteres Problem für die SADC gesamt dürfte entstehen, wenn das Abkommen der SADC-EPA anders ausfällt als das der SEA-EPA. Dann dürften die Handelsbeziehungen innerhalb der Gemeinschaft extrem kompliziert werden. Es stünden dann drei Blöcke in der Gemeinschaft nebeneinander. Da ist zunächst einmal die Gruppe mit Südafrika und den SACU-Ländern, die faktisch bereits in ein Freihandelsabkommen mit der EU eingebunden sind und gemäß diesem Abkommen bis 2012 ihre Märkte gegenüber der EU liberalisiert haben müssen. Da sind ferner die restlichen Länder der SADC-EPA Angola, Mosambik und Tansania, die unter die Kategorie der LDC fallen. Sie könnten auf der Fortsetzung bevorzugter, nicht-reziproker Handelsbeziehungen bestehen, die ihnen die Initiative „Alles außer Waffen“ bietet. Und dann ist da schließlich die dritte Gruppe von Ländern der Gemeinschaft, die sich in der SEA-EPA zusammengefunden haben: DR Kongo, Malawi, Mauritius, Sambia und Simbabwe.

Die Entscheidung der SADC-Länder, in getrennten Gruppen mit der EU zu verhandeln, wirft die Frage auf, ob die derzeitige Gemeinschaft von dreizehn Mitgliedern den Prozess überdauern kann. Vier der fünf Mitglieder der SEA-Gruppe - nämlich Malawi, Mauritius, Sambia und Simbabwe – haben angekündigt, der Zollunion der Comesa beizutreten; der ursprüngliche Termin Dezember 2004 ist aufs kommende Jahr verschoben worden. Aus der SADC-Gruppe will Tansania im nächsten Jahr zusammen mit Uganda und Kenia im Rahmen der Ostafrikanischen Gemeinschaft EAC eine gemeinsame Zollunion bilden. Damit scheidet das Land im Grunde aus dem vorgesehenen Freihandelsgebiet der SADC aus und macht eine Teilnahme an der SADC-EPA obsolet.

Damit verbleiben letztlich nur noch die Länder der SACU – Botswana, Lesotho, Namibia, Südafrika und Swasiland – sowie die beiden SADC-Staaten Angola und Mosambik. Letzteres hat wiederholt die Bereitschaft bekundet, der SACU beizutreten, und zum Sarkasmus neigende Beobachter sprechen bereits von einer südafrikanischen Kolonie. Angesichts dieser Konstellation könnte für Angola nach der Befriedung eine Form der Assoziation mit der SACU gefunden werden. Diese sieben wäre dann sozusagen das letzte Fähnlein der Aufrechten der alten SADC.

Bezugsbedingungen
Einzelheft: EUR 6,00 (zzgl. Versandkosten)
Jahresabonnement In- und Ausland: Privatpersonen: EUR 35,00; Institutionen und Förderer EUR 50,00
Luftpostzuschlag: EUR 8,00

Ein Abonnement umfasst mindestens ein Jahr (6 Ausgaben). Nach Ablauf eines Jahres kann es jederzeit mit einer Frist von sechs Wochen gekündigt werden.

Herausgeber
informationsstelle südliches afrika e.V. (issa)
Königswinterer Str. 116, D-53227 Bonn
Tel.: 0228 - 464369; Fax: 0228 - 468177
E-Mail: issa@comlink.org, Internet: www. issa-bonn.org